update – Acţiunile Guvernului determină declanşarea procedurii de deficit bugetar excesiv
Update: Actualizăm prezentul material cu articolul domnului profesor Cristian Socol, în care acesta explică mecanismele prin care putea fi evitată intrarea în procedura de deficit bugetar excesiv. Constatăm totodată că opiniile acestuia, potrivit cărora deficitul bugetar excesiv este un simplu pretext pentru austeritate, opinii pe care noi le-am preluat într-un articol anterior, au fost pe deplin confirmate de realitatea acestor zile.
Articolul iniţial:
Publicăm, împreună cu câteva precizări proprii, scrisoarea deschisă semnată de domnul Bogdan Iuliu Hossu, Președinte CNS „Cartel ALFA”, în care atrage atenţia privitor la consecinţele nefaste ale politicilor economice adoptate de Guvernul PNL. Scrisoarea survine în contextul în care Comisia Europeană a declanşat procedura de deficit bugetar excesiv cu privire la România, consemnând în raportul publicat faptul că :
„Deficitul preconizat pentru 2019 este peste şi nu apropiat de valoarea de referinţă de 3% din PIB prevăzută în Tratat. Depăşirea nu este considerată a fi nici excepţională şi nici temporară”, se arată în raportul executivului comunitar.
Etapa imediat următoare în această procedură este formularea de către Comitetul Economic şi Financiar a unui aviz cu privire la raport, în următoarele două săptămâni. În esenţă, procedura de deficit excesiv implică o serie de măsuri de supraveghere şi control ale Comisiei Europene privind întregul spectru de politici economice ale Guvernului, după cum reiese din descrierea de mai jos:
PROCEDURA APLICABILĂ DEFICITELOR EXCESIVE (PDE)
Pactul de stabilitate și creștere (PSC) al UE este un ansamblu de norme care reglementează coordonarea politicilor fiscale ale țărilor UE. Obiectivul acestuia este de a proteja soliditatea finanțelor publice și are două componente. Componenta preventivă asigură că politica fiscală a țărilor UE se desfășoară într-o manieră durabilă. Componenta corectivă prevede măsurile pe care ar trebui să le ia țările în cazul în care se consideră că au o datorie publică sau un deficit de buget excesiv. Procedura de deficit excesiv (PDE) este reglementată de articolul 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Aceasta stă la baza componentei corective din SGP.
Țările UE trebuie să facă dovada unor finanțe publice sănătoase și să întrunească două criterii:
– deficitul lor de buget nu poate depăși 3 % din produsul intern brut (PIB);
– datoria publică (datoria guvernului și a agențiilor publice) nu poate depăși 60 % din PIB.
Un program de stabilitate sau de convergență trebuie să includă obiectivul bugetar pe termen mediu (OTM) al țării respective, precum și informații privind modul în care va fi realizat acesta. De asemenea, acesta conține o analiză a efectelor pe care le-ar putea avea asupra poziției fiscale a țării modificările ipotezelor economice principale aflate la baza programului. Programele sunt examinate de Comisie. Dacă nu sunt întrunite criteriile, Consiliul inițiază oprocedură aplicabilă deficitelor excesive (PDE) pe baza recomandărilor Comisiei.
PDE impune țării în cauză să prezinte un plan cu măsurile și politicile corective pe care le va aplica, precum și termenele pentru realizarea acestora. Țările din zona euro care nu respectă recomandările pot fi amendate.
Faţă de aceste împrejurări, considerăm că este salutară scrisoarea Preşedintelui Confederaţiei Naţionale Sindicale „Cartel ALFA”, în care sunt indicate concret câteva dintre iniţiativele discutabile care au fost adoptate de Guvernul PNL, fără consultarea partenerilor sociali.
Către: Guvernul României
Domnului Prim ministru, Ludovic Orban,
Ref: Declanșarea procedurii de deficit bugetar excesiv
Domnule Prim ministru,
Confederația Națională Sindicală “Cartel ALFA” își exprimă public îngrijorarea față de politica iresponsabilă a guvernului, respectiv guvernelor pe care partidul dumneavoastră și-a asumat să le formeze.
În urma acțiunilor întreprinse în timpul mandatului dumneavoastră, de către unii miniștri, precum Ministrul Finanțelor Publice, fără consultare și dezbatere cu partenerii sociali, România intră nejustificat în procedura de deficit bugetar excesiv.
Această situație este creată cu scopuri politice și nu se justifică în niciun fel prin situația economică a țării, care este în creștere accelerată în ultimii ani. Deficitul a fost împins în sus prin cheltuieli risipitoare sau inoportune (spre exemplu, avansul pentru achiziția de rachete, rambursarea de TVA fără verificare, decontări de plăți pentru PNDL, tot fără o verificare temeinică, plata despăgubirilor pentru frații Micula etc.), în același timp cu lipsa completă a acțiunilor de creștere a colectării și încasării veniturilor la bugetul de stat sau a schimbării politicii fiscale.
Conform Raportului privind situația macroeconomică, care stă la baza bugetului de stat, proiecția veniturilor bugetare pe anul 2020 și pe anii următori este menținută la nivelul de 31% din PIB[1], ceea ce indică faptul că guvernul nici măcar nu își propune să adune mai mulți bani, astfel încât să se ajungă la o proiecție a încasărilor apropiată de media țărilor UE. Pe lângă faptul că nu își propune să atragă mai mulți bani la buget, statul nu reușește să adune nici ceea ce are de colectat în baza legislației fiscale actuale. Încasările la buget din taxe în țara noastră reprezintă numai 27% din PIB, în timp ce în Franța acestea se ridică la 48% sau în Polonia la 31%[2]. (Sursa Eurostat)
Având în vedere că România are o foarte bună performanță în ceea ce privește creșterea reală a PIB, a exportului și a consumului din perioada 2000-2018, veniturile fiscale ar trebui să fie mai mari, nu mai mici.
Insistența pentru menținerea cotei unice, în condițiile în care aceasta și-a dovedit limitele, și care în realitate nu mai este demult “unică” (cu dividentele impozitate 5%, spre exemplu), menține statul în precaritate fiscală, încapabil să asigure finanțarea bunurilor publice de interes general, precum educația sau sănătatea.
Rolul distributiv al statului social, așa cum este prevăzut acesta de Constituția României, nu este realizat. În România, cheltuielile de protecție socială (care includ pensiile) se ridică la doar 11.7% din PIB în timp ce media europeană este de 18,8% din PIB. Deși pensiile reprezintă cea mai mare parte din această cheltuială, totuși în România, ea este mai mică (8,8% din PIB) decât media europeană (10,1% din PIB)[3]. Sursa Eurostat
Finanțarea sistemelor publice de protecție socială a fost erodată constant. Spre exemplu, la sistemul de pensii, în ultimele două decenii, cota de contribuții, a fost scăzută cu 10 puncte procentuale (de la 35%, la 25%), din care o parte semnificativă este acum direcționată către sistemul de pensii administrat privat (pilonul II). Guvernul liberal dorește să direcționeze și mai mulți bani în pilonul II, din nou fără un studiu de impact și fără nicio consultare, erodând și mai mult sistemul public de pensii.
Faptul că nici în al doilea program de guvernare nu apare obiectivul elaborării legii care stabilește mecanismul de plată al pensiilor administrate privat – după toate sesizările noastre privind lipsa de finalizare a construcției legislative a pilonului II – arată că nu interesul cetățeanului este în atenția guvernului, ci doar alimentarea business-ului privat, din contribuții publice.
În concluzie, considerăm că deficitul bugetar creat artificial și politicile publice ale guvernului liberal urmăresc strict scopuri politice și populiste și nu interesul cetățeanului.
In acest sens, solicităm guvernului să înainteze de urgență parlamentului corecții la bugetul de stat pentru a se încadra în limitele impuse de regulile Uniunii Europene, pentru o repartizare rațională a cheltuielilor publice, precum și măsuri concrete și urgente pentru îmbunătățirea colectării si schimbarii politicii fiscale.
Bogdan Iuliu Hossu
Președinte CNS „Cartel ALFA”
În prima parte vom analiza pe scurt ce înseamnă Procedura de Deficit Bugetar Excesiv, iar în ultima parte vom vedea ce se poate face pentru a minimiza costurile unui astfel de proces. În ipoteza în care raţiunea economică învingea raţiunea politică – strict electorală – România putea evita intrarea în Procedura de Deficit Bugetar Excesiv în anul 2020. Voi demonstra acest lucru în partea a doua a analizei.Partea întâi – să înţelegem ce înseamnă Procedura de Deficit Bugetar Excesiv
Uniunea Europeană reprezintă o formă de integrare avansată a mai multor state eterogene. Pentru a evita problema „pasagerului clandestin” – situaţia în care una dintre ţări ar derapa fiscal bugetar încercând să-şi creeze beneficii aruncând asupra celorlalte ţări costurile, Uniunea Europeană vrea disciplină bugetară. De aceea a inventat Pactul de Stabilitate şi Creştere – un sistem de reguli incluse în două componente – una preventivă şi una corectivă. În partea corectivă, atunci când o anumită ţară membră iese din cadrul regulilor stabilite – de exemplu deficit bugetar efectiv > 3% din PIB şi/sau datorie guvernamentală > 60% din PIB, intră în vigoare Procedura de Deficit Bugetar Excesiv. Se încearcă corecţia abaterii de la regulile fiscal bugetare convenite.
Etapele sunt simple. Pentru statul membru care nu îndeplineşte regulile, Comisia Europeană fundamentează un Raport de Evaluare privind lansarea Procedurii de Deficit Bugetar Excesiv, trimiţând o Notificare ţării în cauză dar şi Consiliului European, instituţie care trebuie să decidă cu majoritate calificată dacă se lansează sau nu Procedura. Se formulează recomandări statului membru şi se solicită ca în termen de şase luni să se prezinte măsuri concrete de reducere a abaterii de la regulile bugetare. Urmează ulterior un ping pong între Consiliu şi statul membru, primul trimite notificări periodice, statul membru răspunde cu raport de evaluare a efectelor măsurilor luate. Dacă statul membru nu ia măsurile convenite pot exista sancţiuni.
O mică paranteză. Trebuie spus că această Procedură de Deficit Bugetar Excesiv a fost iniţiată şi aplicată mai ales Statelor din Zona Euro pentru că acolo se pot manifesta mai puternic efectul de contagiune, problema pasagerului clandestin, externalizarea costurilor s.a.m.d Pentru ţările non euro din UE, Procedura se aplică prin extensie – adică dacă tot eşti în club şi pe termen mediu vrei să intri în Zona Euro trebuie să respecţi disciplina!
Să revenim. Dacă nu se reduce deficitul într-o perioadă de 1 până la 3 ani, sunt propuse Sancţiuni pentru statul membru. Pentru ţările din zona euro, aceste sancţiuni se impun gradual: garantie – în prima etapă se obligă statul membru să depună un depozit purtător de dobândă de 0,2% din PIB; în a doua etapă, se obligă statul membru la efectuarea unui depozit cu dobândă zero, de 0,2% din PIB. În ultima etapă, acest depozit este convertit într-o amendă ce poate ajunge la maximum 0,5% din PIB. În ultima perioadă, s-a mai propus o sancţiune – suspendarea unei părţi din fondurile structurale şi de coeziune europene.
De la iniţierea Procedurii de Deficit Bugetar Excesiv şi până în prezent, doar pentru două state membre nu a fost iniţiată o astfel de Procedură – Estonia şi Suedia. În rest toate celelalte state membre au încălcat regulile fiscale şi pentru fiecare dintre acestea a fost deschisă şi închisă ulterior Procedura de Deficit Bugetar Excesiv. Detalii aici.
Din informaţiile publice, nu a fost cazul să se ajungă până la amendarea efectivă a vreunei ţări sau la suspendarea efectivă a fondurilor europene, deşi în cazul unor ţări procesul a fost destul de aproape. Încă ceva, sancţiunile dure din PDE trebuie luate cu unanimitate. România a avut PDE declansată în 2009 si închisă în 2013. Ultima ţară pentru care a fost închisă PDE este Spania, în iunie 2019. Mai adaug că în 2019 disciplina fiscal-bugetară suferă în UE. O singură ţară – Cipru – nu îndeplinea criteriul de deficit bugetar efectiv de 3% din PIB, 13 ţări din UE28 nu îndeplineau criteriul datoriei guvernamentale mai mici de 60% din PIB, 14 ţări din UE28 nu îndeplinesc regula fiscală privind deficitul structural în anii 2018 si 2019 cumulativ, 6 ţări nu îndeplineau criteriul reducerii datoriei guvernamentale spre ţinta de 60% din PIB (7 state membre au beneficiat de o perioadă de tranziţie de 3 ani) şi 16 ţări din UE 28 nu îndeplineau MTO în 2018 şi 2019 cumulativ, adică angajamentul făcut în faţa CE privind atingerea unor deficite bugetare pe termen mediu. Am scris aici. Partea a doua – cum a fost gonflat deficitul şi cum se putea evita depăşirea deficitului bugetar de 3% din PIB
Comisia Europeană evaluează deficitul bugetar pe metodologie ESA – compatibilă şi comparabilă la nivelul statelor UE. În dezbaterea publică internă însă, discuţiile se poartă mai ales asupra deficitului bugetar pe metodologie cash, irelevant dar convenabilă de multe ori din perspectiva comunicării politice. Iată un motiv care arată de ce după deficitul bugetar lăsat de guvernarea anterioară la 2,8% din PIB s-a ajuns la un deficit stabilit la 4,1%, 4,4% şi respectiv 4,6% din PIB – încă o dată, pe metodologie cash. Ce este mai comod din punctul de vedere al comunicării politice decât să împingi în sus deficitul prin risipă majoră pe cheltuieli şi zero acţiuni pe încasarea veniturilor la bugetul de stat şi ulterior să dai vina pe greaua moştenire? Mai ales că trebuia dus puternic în sus deficitul pentru ca în anul următor să dovedeşti „responsabilitatea” reducerii acestuia.
În sfârşit, să plecăm de la datele oficiale – deficitul bugetar pe metodologie cash în anul 2019 a ajuns la 4,6% din PIB. Estimarea privind deficitul bugetar pe metodologie ESA – în funcţie de care ne judecă Comisia Europeană – este de 4% din PIB în aceste condiţii, peste 3% din PIB cât prevede regula bugetară.
Cum putea fi ţinut deficitul bugetar sub 3% din PIB? Ce cheltuieli inoportune / excesive / nejustificate s-au făcut în ultimele 2 luni ale anului 2019? Ce măsuri puteau fi luate pentru colectarea veniturilor la bugetul de stat astfel încât să nu se depăşească deficitul bugetar de 3% din PIB atât pe cash cât şi pe ESA?
Pornim de la Deficit bugetar cash de 4,6% din PIB.
Pe partea de Cheltuieli bugetare scădem 9,5 miliarde lei adică 0,9% din PIB, cheltuieli efectuate în ultimele două luni ale anului 2019 şi care puteau fi raţionalizate / gradualizate / amânate: 1,5 miliarde de lei la capitolul Bunuri şi servicii (din cele 4,3 miliarde lei în plus dintre Rectificarea II şi Execuţia bugetară la 31 dec 2019, în doar două luni); 2 miliarde lei avans rachete (suma putea fi alocată şi în primele 2 luni din 2020); 0,9 miliarde lei despăgubiri proces fraţii Micula (suma putea fi acordată până la sfârşitul lunii februarie 2020); 1 miliard lei despăgubiri ANRP şi creşterea Fondului de Rezervă; 1,6 miliarde lei plăţi pentru PNDL neverificate integral (din totalul de 2,4 miliarde lei plăţi făcute în noiembrie si decembrie pentru acest program – aici chiar Ministrul Dezvoltării a afirmat public că au fost sesizate organele competente pentru plăţi efectuate pentru lucrări inexistente sau exagerate; aici fiecare plată trebuia făcută doar după verificarea drastică a lucrărilor efective); 2,5 miliarde lei din TVA rambursat (din cele 3,5 miliarde lei sume de TVA rambursate în nov si dec 2019 – din nou nu trebuia rambursat TVA fără verificare completă, mai ales în condiţiile în care România este campioană în UE la frauda la TVA).
Pe partea de Venituri Bugetare discutăm despre venituri neîncasate la bugetul de stat în sumă de 7 miliarde lei, adică 0,7% din PIB. Suma de 4,6 miliarde lei reprezintă diferenţa dintre Veniturile bugetare prognozate în data de 28 noiembrie 2019 (a doua Rectificare) şi execuţia bugetară efectivă din decembrie 2019. Mai mult, tot la venituri neîncasate vorbim despre cele din Licitatia 5G – unde conform datelor Consiliului Fiscal discutăm despre o sumă de 2,4 miliarde lei. Nu mai vorbim aici de acţiuni consistente de îmbunătăţire a colectării, reducerea evaziunii fiscale s.a.
Din 4,6% din PIB deficit scădem cheltuieli ce puteau fi amânate de 0,9% din PIB şi venituri neîncasate de 0,7% din PIB şi observăm că deficitul se putea menţine la / sub 3% din PIB.
Încă ceva. Argumentul „Am vrut să plătim toate facturile de la stat către mediul concurenţial” este valid atâta timp cât şi „Mediul concurenţial păteşte datoriile pe care le are la stat”. Ori aici vorbim de asimetrie crasă atâta timp cât arieratele de recuperat la bugetul de stat / BASS / Buget Sănătate / Bugetul de Somaj, de la mediul concurential erau de 20 miliarde lei (2% din PIB) – sunt ultimele cifre statistice publicate de ANAF în Raportul pe semestrul I 2019.
Partea a treia – Ce este de făcut?
Problema există deja. Costurile economice si sociale se manifestă. Scăderea perspectivei de rating, împrumuturi pe bandă rulantă, probleme de lichiditate în Trezorerie, incertitudine şi neîncredere. Ne aşteaptă costuri suprapuse cu cele cauzate de criza politică. Încetinirea creşterii economice, potenţiala depreciere a leului, creşterea costurilor de finanţare şi blocarea administraţiei publice pot conduce la pierderi de venituri la bugetul de stat de minimum 10 miliarde lei în anul 2020.
Cum se poate stopa cercul vicios în care s-a intrat ?
La intern, finalizarea ping pong ului politic care aduce efecte negative consistente în economie, un plan de rationalizare a cheltuielilor publice şi măsuri rapide şi consistente de creştere a veniturilor la bugetul de stat.
În plan extern, România trebuie să invoce două lucruri. Primul, accesarea de către România a Clauzei de flexibilitate privind reformele structurale – conform Regulamentului 1466 / 1997 updatat statele membre care transferă de la buget sume către sisteme de pensii private (Pilonul 2 în România) pot beneficia de scoaterea acestor sume din calculul deficitului ESA, în anumite condiţii. României i-ar putea fi redus astfel deficitul ESA pentru 2019 de la 4% din PIB (care corespunde la 4,6% din PIB pe cash) la 3,2-3,5% din PIB. (începând din 2015, patru state membre au optat să facă apel la clauza privind reformele structurale: Italia, Letonia, Lituania şi Finlanda. Şi România a cerut activarea ei în anul 2016).
În plus, decidenţii români ar trebui să propună în cadrul instituţiilor europene următoarele teme de dezbatere: Cheltuielile suplimentare cu înzestrarea militară mai ales pentru ţările aflate la Granita de Est a UE ar trebui exceptate de la calculul deficitului si considerate într-un regim separat? Cheltuielile cu inovarea cercetarea dezvoltarea ar trebuie scoase din calculul îndeplinirii anumitor reguli fiscale? Ar trebui stabilite reguli fiscale separate pentru ţările dezvoltate şi pentru cele în dezvoltare din UE astfel încât să se flexibilizeze marja de investiţii pentru cele din urmă?
Am mai scris. Poate ar trebui implementată şi o reformă a regulilor fiscal-bugetare în UE (aşa cum au cerut cei 8 miniştri de finanţe din Zona Euro). Ar trebui gândită eliminarea actualului sistem de reguli şi introducerea unei noi reguli fiscale – rata de creştere a cheltuielilor primare nominale nu trebuie să depăşească rata de creştere a PIB nominal pe termen lung. Regula privind datoria publică la 60% din PIB şi reducerea ei până la acest procent trebuie să rămână. Rata de creştere a cheltuielilor trebuie să excludă, în afară de dobânzi şi clauza de investiţii, cheltuielile cu inovarea cercetarea dezvoltarea, cele cu sistemele de pensii private dar şi cheltuielile suplimentare cu înzestrarea militară mai ales pentru ţările aflate la Graniţa de Est a UE. Trebuie promovate Consilii Fiscale cu independente, care să colaboreze cu Comisiile de Buget Finanţe din Parlamentele Naţionale, aşa cum prevăd principiile OECD.
Concluzie. Cu un minimum de efort se putea evita intrarea României în Procedura de Deficit Bugetar Excesiv. Repararea daunelor va presupune un efort mai mare, cu costuri mai ridicate. Dar se poate face.
